Главная страница

Проесор Ефремов Д.Ф.

Институт экологии и устойчивого лесоуправления

Нелегальные рубки в системе заготовок древесины в лесах Российского Дальнего Востока

Нелегальные рубки в России в последнее время привлекают повышенное внима-ние мировой общественности. В печати появился целый ряд публикаций (Морозов, 2000, Лебедев, Гордон 2000, Григорьев, 2001, Русина2001 и др.), специально посвященных этой проблеме и отражающих весьма тревожную картину хищнических заготовок древесины на РДВ. Приводятся цифры значительных потерь госбюджета от нелегальных рубок. В частности, по данным ГРИНПИС, - доля нелегальных рубок составляет около 20 % от общего объема рубок, по данным WWF доля таких рубок особенно высока на Дальнем Востоке и составляет от 30 до 70 %. На недавней конференции на Сахалине высказывались мнения, что все 100 % рубок в лесах Дальнего Востока следует отнести к нелегальным. В результате проблема нелегальных рубок стала предметом рассмотрения на встрече руководителей ведущих стран. Один из членов большой восьмерки - Япония - создали специальную комиссию по изучению нелегальных рубок в России.

Целый ряд стран, в частности, страны Европейского Союза, намерены предпри-нять серьезные меры по блокированию поставок древесины из России, рассматривая их как результат незаконной деятельности криминальной сферы. Все это создает негативный образ России, как криминальной страны.

Однако, в трактовке нелегальных рубок, совершенно очевидно, довлеют эмоцио-нальные оценки, они не лишены доли предвзятости, политических спекуляций и недобросовестной конкуренции.

Существующие оценки рубок леса в России основаны в основном на оценках «зеленой» общественности. В таких оценках много эмоций, противоречий и неоднозначных толкований. Специальные научные исследования по данной проблеме практически отсутствуют.

В этой связи возникает необходимость специального понятийно-терминологического анализа и ответа на вопросы:

1) что такое нелегальные рубки в лесах России и, в частности, на Дальнем Восто-ке;

2) какое место нелегальные рубки занимают в системе рубок (заготовок древеси-ны) в лесах Дальнего Востока;

3) на каких звеньях организационного процесса лесопользования возникают дей-ствия, которые могут быть квалифицированы как незаконные и т. д.

Порядок лесопользования и, в частности, лесозаготовок в России коренным обра-зом отличается от мировой практики в развитых странах. Прежде всего тем, что в России управление лесными ресурсами, лесное хозяйство и лесопользование, звенья, казалось бы, одной неразрывной цепи, разделены. В результате государство - владелец ресурсов - раз-рабатывает законы и устанавливает общий порядок предоставления лесных ресурсов в пользование. Лесное хозяйство, как орган, уполномоченный управлять лесными ресурса-ми, разрабатывает методы, правила лесопользования, осуществляет практический отпуск (отвод) сырьевых ресурсов в пользование и контроль за исполнением рубок в натуре. Ле-созаготовитель осуществляет только технологический процесс лесозаготовок и не несет ответственности за недостатки методов управления, нормативов и т. д., отвечая только за точность исполнения технологической схемы и предписанных требований.

Заготовка древесины в России осуществляется исключительно в разрешительном порядке, в виде главного или промежуточного пользования. Главное пользование (съем урожая древесины) осуществляет лесопользователь, как правило, в лице частного пред-приятия или предприятия с частью государственного капитала. Промежуточное пользова-ние в виде рубок ухода или санитарных рубок, являющихся инструментами формирования древостоев, осуществляется только органами лесного хозяйства. Заготовка товарной древесины в процессе рубок является побочной целью.

Естественно, что при такой сложной и многоступенчатой дифференциации про-цесса лесопользования между участниками лесных отношений возникают запутанные и сложные сочетания компетенции и ответственности.

В системном виде весь процесс вовлечения в главное пользование (рубку) лесных ресурсов делится на 4 этапа (Табл.1):

1- приобретение и правовое оформление участка ЛФ в пользование;

2- отпуск леса на корню (отвод лесосечного фонда в пользование);

3- рубка леса (сам процесс заготовки древесины);

4- вывоз лесопродукции, освидетельствование вырубок, сдача-приемка лесосек органам ЛХ.

Весь этот процесс регламентируется соответствующими основополагающими за-конодательно-нормативными актами, такими как Лесной кодекс РФ и законы субъектов РФ; федеральные правила отпуска древесины на корню; федеральные и региональные правила рубок главного пользования; нормативные акты по приемке, очистке лесосек и др. Все они носят характер жесткого предписания (как инерция плановой системы) и в основе своей предопределяют ведомственный диктат, исключающий партнерские отношения между владельцем ресурсов и их пользователем. Любое отклонение от предписанных требований установленного порядка или нормативных актов рассматривается как нарушение лесного законодательства.

В этой связи целесообразно рассмотреть наиболее типичные и распространенные нарушения по этапам предоставления лесных ресурсов в главное пользование и лесозаго-товительного процесса.

К ним следует отнести:

На первом этапе:

1) несоблюдение порядка торгов лесными ресурсами, подмена принципа равных возможностей участников торгов предвзятым администрированием;

2) скрытая субаренда (незаконная переуступка прав пользования субподрядчикам) и уход от ответственности за умышленное нарушение лесного законодательства и сокрытие ренты;

3) несоответствие заявленных объемов и качества выставленных на торги лесных ресурсов состоянию и качеству лесного фонда в натуре;

4) отсутствие проектов лесоэксплуатации на участки и объекты лесфонда, переда-ваемые в аренду или краткосрочное пользование;

5) отсутствие системы контроля со стороны владельца лесов (государства) за вы-полнением договорных условий аренды, и исполнением краткосрочного пользования.

6) отсутствие системы и практическая невозможность экологической экспертизы лесных проектов или отдельных блоков планирования лесопользования.

Как правило, нарушения этого блока возникают из-за несовершенства законода-тельства и порядка предоставления ресурсов в пользование, коррумпированности испол-нительных структур.

На втором этапе:

1) неточность плановой привязки лесосек, отведенных в рубку, на местности;

2) фактический самоотвод лесосек лесопользователями;

3) крайне низкая точность перечета деревьев на лесосеках, предвзятое занижение запасов древесины на отведенной площади лесосечного фонда;

4) заведомо неправильное назначение способа рубок, не соответствующего лесо-водственным требованиям, структуре и особенностям лесосечного фонда;

5) безответственность и низкое качество оформления разрешительных докумен-тов.

Нарушения данного этапа практически целиком происходят по вине территори-альных органов управления лесами, в силу маломощности системы и низкой квалифика-ции работников лесного хозяйства. Например, назначение сплошного способа рубок в древостоях, где по правилам должны быть выборочные или постепенные рубки, заведомо предопределяет высокую долю уничтожения подроста и недоруб тонкомерной части дре-востоя и деревьев лиственных пород.

На третьем этапе:

1) применение техники и технологий, не прошедших экологической экспертизы;

2) отклонения от технологической схемы рубок;

3) уничтожение части древостоя, не подлежащего рубке, и нижних ярусов леса;

4) захламление (неочистка) лесосек;

5) недорубы ликвидной части древостоя;

6) самовольная рубка за пределами отведенной площади лесного фонда;

7) оставление срубленной или приземленной древесины на лесосеке;

8) переруб обозначенных в лесорубочном билете и сокрытие фактических объе-мов заготовленной древесины.

Эти и другие нарушения на данном этапе, как правило, происходят по вине лесо-пользователя.

На четвертом этапе:

1) отсутствие учета заготовленной и вывезенной с лесосеки лесопродукции;

2) формальное (зачастую без натурного аудита) обследование лесосеки;

3) необоснованные требования к очистке лесосеки и размерам недорубов, как ос-нование для штрафных санкций со стороны органов лесного хозяйства.

На этом этапе все нарушения в основном носят характер необъективной искажен-ной фиксации ( актирования) фактического состояния вырубок (лесосек), объемов заго-товленной и вывезенной древесины и других моментов как со стороны лесопользователя, так и со стороны работников лесного хозяйства. В структуре нарушений на данном этапе концентрируются и проявляются все нарушения и отклонения предшествующих этапов. Однако, оценка их носит преимущественно односторонний характер, а ответственность за фиксированные нарушения несет только лесопользователь.

Таким образом, рассматривая практику рубок главного пользования через право-вые, организационно-институциональные и технологические основы, легко убедиться, что любые рубки, исполненные в России, могут и чаще всего имеют на одном или всех этапах те или иные отклонения (нарушения) от требований лесного законодательства и, в строгом смысле слова, вправе расцениваться как незаконные (нелегальные). Однако, с точки зрения юридической ответственности, принимая во внимание историю развития рубок главного пользования, инерцию прошлой плановой системы хозяйствования, несовершенство механизмов и нормативно-правовой базы предоставления лесных ресурсов в пользование, а также мотивацию нарушений, нет основания относить такие рубки к нелегальным.

К собственно «нелегальным» могут быть отнесены только «самовольные», то есть браконьерские (без каких-либо разрешительных оснований) рубки (заготовки древесины), или исполненные с преступным умышленным игнорированием требований, предписанных лесным законодательством.

В этой связи предлагается следующая классификация структуры незаконных ру-бок в лесах РДВ (Табл. 2).

Как следует из нее, все рубки целесообразно разделить на два класса: первый класс - когда заготовка древесины осуществляется на основании разрешительных доку-ментов, в соответствии с действующим в России порядком. Нарушения при этом и в раз-ной степени экономический и экологический ущерб в основном имеют место на фазе ле-созаготовок. Лесопользователь несет ответственность в основном за нарушение регламен-та лесосечных работ.

Второй класс - когда заготовка древесины осуществляется без разрешительных документов, умышленно в корыстных целях. Браконьер, самовольщик несет ответствен-ность за нарушение лесного и уголовного законодательства за хищение государственного имущества.

Доля рубок второго класса составляет, по экспертным оценкам, не более 10 % от общего объема лесозаготовок.

Наиболее сложной для выявления в натуре категорией нелегальных лесозаготовок являются рубки, осуществляемые на основании разрешительных документов, но с умышленным игнорированием или искажением действующего порядка и правил рубок главного пользования. Они требуют особого внимания, так как действующая система лесной охраны и контроля в органах управления лесами чрезвычайно неэффективна и слаба.

К классу нелегальной заготовки товарной древесины могут быть отнесены и практически все рубки, выполняемые органами лесного хозяйства в порядке рубок ухода.

Очевидно, что вся система рубок в России, в том числе, на Дальнем Востоке, ну-ждается в существенном усовершенствовании, прежде всего в аспекте адаптации к ры-ночным условиям.

Для этого, на наш взгляд, необходимо в первую очередь ослабить бремя жесткой (по существу плановой) системы государственной (административной) регламентации лесопользования. Усовершенствовать механизм торгов лесными ресурсами и создать партнерские рыночные отношения между субъектами лесопользования. Безусловно, усилить государственный контроль за лесопользованием непосредственно на местах лесозаготовок.

Очевидно, что эффективный контроль за рубками, учитывая слабость государст-венной системы управления лесами, невозможен без привлечения широкой общественно-сти. Общественная тревога, связанная с проявлением нелегальных рубок, вполне обосно-вана.

Таблица 1
Этапы предоставления лесных ресурсов в главное пользование
и лесозаготовительного процесса

Этап	Получение, приобретение участка ЛФ в пользование	Отпуск леса на корню ( отвод лесосечного фонда в пользование)	Рубка леса (заготовка древесины)	Сдача лесосеки. Вывозка лесопродукции
Основополагающие акты регламентации	Лесной кодекс РФ, ЛК Субъектов РФ	Федеральные и зонально-региональные правила отпуска леса на корню	Правила РГП	Нормативные акты по очистке лесосек, Положения о приемке лесосек
Главные параметры и объекты регламентации	Площадь ЛФ и запасы ликвидной древесины, размер ежегодного пользования (в порядке аренды или кратко-срочного пользования)	Площадь и конфигурация лесосеки, объем вырубаемой древесины, породы и параметры деревьев отводимых в рубку, стоимость ресурса, способ рубки, технология	Организационно -технические моменты способа рубок, технологическая схема лесосечных работ	Степень полноты использования лесосечного фонда(недоруб, переруб), захламленность лесосек, состояние возобновления
Акты регистрации, вид разрешительного документа	Договор аренды, план рубок и организации ЛХ	Лесорубочный билет	Технологическая карта, лесорубочный билет	Акты освидетельствования, приемки лесосеки

Таблица 2

Структура незаконных (нелегальных) рубок (заготовок древесины)

в лесах РДВ и разделение ответственност

Класс рубок:       А. Заготовка древесины (рубки) осуще-ствляется на основании разреши-тельных документов в соответствии с действующим в РФ порядком	Подкласс:     а) в полном соответствии с действующим порядком и правилами РПГ   б) в соответствии с действующим порядком, но с нарушением технологии       в) на основании разре-шительных документов, но с умышленным игнори-рованием или искажением действующего порядка и РГП	% от общей пло- щад и:   30       35           5          20	Источник ущерба:     Ущерб  предо-пределен недо- статками норма- тивной базы   Ущерб предо-пределен несове-ршенством техноло-гического процесса и наруше- нием техно-логической дисци-плины   Ущерб предо-пределен умышлен- ными действиями беско-рыстного толка (вандализм)   Ущерб предо-пределен умышлен- ными действиями с корыстными целями (нажива)	Ответст- венность лесопо-льзователя:   Лесопо-льзователь не несет ответст-венности     Лесопо-льзователь несет ответст-венность в порядке санкций без прекращения лесозаго-товительной деятельности Лесопо- льзователь несет ответстве-нность с прекра-щением лесозаго-товительной деятельности Лесопо-льзователь несет ответст-венность в порядке администра- тивной и уголовной ответстве-нности	Необходимо для исправления: Соверше- нствование норматив-ноправовой системы Усиление лесной охраны и контроля       То же плюс поддержка обще- ственности     То же плюс поддержка общест- венности и правоо-хранительных органов
В.  Заготовка древесины (рубки) осуще-ствляется без разре-шительных документов (брако-ньерство)	а) в мелких размерах  с целью личного потребления	1	Ущерб предо-пределен целевыми преступ-  ными действиями	Лесополь- зователь несет ответствен- ность в порядке админист-ративной и уголовной ответствен- ности	Усиление администра- тивной и правоо-хранительной системы
	б) в промы-шленных размерах с целью получения прибыли	9	Ущерб предо-пределен целевыми преступ- ными действиями	Лесопо- льзователь несет ответствен- ность в порядке уголовной ответствен- ности	Усиление судопроиз-водства